Le préfet

par Olivier PHILIP

Jusqu’à une date récente, la France a été un pays centralisateur où les décisions étaient essentiellement prises à Paris et mises en oeuvre sur l’enemble du territoire par des représentants nommés par l’État. C’est encore partiellement le cas, mais l’évolution a été importante, surtout depuis 1982.

Historique

Le préfet est une institution spécifiquement française instituée par Napoléon. Il est le successeur de l’intendant des rois de France, chargé de faire exécuter en province les ordres du roi. C’est Richelieu qui étendit au XVIIe siècle le nombre des intendants et leur donna un pouvoir absolu dans les provinces. Ce système se poursuivit, pour l’essentiel, jusqu’à la Révolution.

Le 22 décembre 1789, l’Assemblée constituante crée 83 départements (1) avec une assemblée et un exécutif de 8 membres. Il n’y a plus de représentant de l’État.

L’assemblée départementale a des attributions administratives sans contrôle, mais elle disparaît dès avril 1793 et il ne reste alors que des représentants du peuple émanant du comité révolutionnaire.

Puis, après l’intermède d’un commissaire représentant le gouvernement, c’est en 1800 que l’on assiste à la création du préfet par Bonaparte.

Le but recherché par les constituants de 1789 avait été de mettre en place une administration locale élue plus simple, plus juste, plus proche des citoyens et exerçant un minimum d’attributions. Au contraire, le préfet de Bonaparte "administre seul son département".

Jusqu’au milieu du XIXe siècle, le préfet conserve les pouvoirs de l’État sans partage, malgré l’existence d’une assemblée départementale, le conseil général, dont les attributions sont limitées et leur exercice subordonné à l’accord du préfet.

Peu à peu, à partir de la fin du XIXe siècle, le conseil général reçoit des compétences propres, mais le préfet doit toujours donner son accord aux décisions prises. Puis, l’évolution se poursuivant, le conseil général reçoit de nouvelles compétences dont la possibilité de voter un budget et de lever des impôts. Il obtient, en outre, la suppression de l’autorisation préfectorale sur certaines décisions. Mais jusqu’en 1982, le préfet est toujours l’exécutif du département : c’est lui qui prépare et exécute le budget.

Aucun des régimes que la France a connus n’a remis en cause l’existence de la fonction préfectorale. Cela a facilité l’évolution et la modernisation de l’administration et, pour les ministres, avoir à leur disposition des représentants nommés et révocables en Conseil des ministres a favorisé le succès de leurs initiatives.

Le préfet en 1980

Quel est, en 1980, le rôle du préfet au terme de cette longue évolution ?

Sous réserve du respect des lois et des règlements, le département a des compétences propres, en particulier dans l’action sanitaire et sociale, les infrastructures, l’aide aux petites communes, les transports - notamment scolaires -, l’environnement et le sport.

Sa liberté est toutefois limitée par la nécessité d’obtenir une participation financière de l’État pour la mise en oeuvre de ses compétences, surtout dans le domaine sanitaire et social, même si l’assemblée est compétente pour lever certains impôts.

Le préfet est toujours l’exécutif du département. Mais, si au début du XXe siècle cela lui permet encore d’imposer son point de vue, il n’en est plus de même à la veille de la réforme de 1982. En effet, le préfet doit faire voter le budget qu’il a préparé et, de plus en plus, les assemblées départementale se servent de ce pouvoir, non pour le refuser mais pour participer à son élaboration, pour peser sur les choix, et le préfet doit composer pour obtenir un vote positif. Le préfet discute de son projet de budget avec le président, la commission des finances et certaines personnalités, de sorte qu’il existe une certaine cogestion, une collaboration, une gestion mixte, bref, une amorce de décentralisation, d’ailleurs variable selon les départements.

Si, exécutif de la collectivité départementale, le préfet n’est plus tout-puissant, représentant à la fois l’État et le département, il assure l’influence du gouvernement central avec autorité et efficacité.

La réforme de 1982

La réforme de 1982 est une oeuvre de décentralisation et de déconcentration. "Décentraliser", c’est transmettre des compétences de l’État à des autorités politiques locales élues.

L’État n’a plus aucun pouvoir à l’égard des compétences transférées. "Déconcentrer", c’est, pour l’État, transmettre certains de ses pouvoirs à ses représentants locaux. Il s’agit pour lui, non d’une perte de pouvoirs, mais d’une modification de son organisation interne.

La différence est notable car une compétence décentralisée est assumée par son bénéficiaire, qui est une autorité politique apte à faire respecter la décision prise par le législateur. Par contre, les compétences transmises au préfet sont soumises au pouvoir hiérarchique c’est-à-dire à la possibilité pour un ministre de donner des ordres.

Des lois de 1982 et 1983 ont aménagé une nouvelle répartition des compétences entre l’État, la région, les départements et les communes.

Des textes ultérieurs ont encore accru les compétences propres du département. Le préfet a donc perdu une partie de sa compétence sur certaines décisions prises précédemment par l’État, notamment concernant l’implantation et l’entretien des collèges, l’action sanitaire et sociale, les investissements sportifs, l’environnement, les services d’incendie, les transports...

Si, par la loi de 1982 puis celle de 1992, les assemblées départementales ont vu leurs compétences accrues de certaines attributions de l’État, l’essentiel de la réforme, au niveau politique, résulte du transfert de l’exécutif au président du conseil général. Désormais, c’est ce dernier qui prépare et exécute les décisions de l’assemblée départementale, notamment le budget. Le représentant de l’État ne peut plus intervenir dans la gestion des compétences du département.

Le département ne reçoit plus de subventions de l’État concernant des projets relevant de sa compétence - ce qui était aussi un moyen d’influence pour le préfet. L’État, désormais, attribue aux départements une dotation globale pour les équipements et une autre pour le fonctionnement. L’assemblée départementale est libre de l’utilisation des crédits ainsi affectés.

En même temps que la décentralisation, et pour qu’elle ne porte pas atteinte à l’influence de son représentant dans le département, afin de rapprocher les décisions des administrés, le gouvernement a décidé de mettre en oeuvre une politique de déconcentration administrative, en renforçant l’autorité du préfet, agent de l’État.

Désormais, les représentants de l’État dans les départements dirigent les services locaux des différents ministères. Seuls échappent à cette règle les autorités militaires, les services de la justice, l’éducation nationale, l’inspection du travail et les problèmes concernant les impôts. Tous les autres services sont placés sous l’autorité hiérarchique du préfet qui préside de droit toutes les commissions administratives et qui est seul compétent pour engager les dépenses de l’État dans son département.

Le préfet peut déléguer, sous sa responsabilité, sa signature aux directeurs départementaux, mais cette délégation doit clairement mentionner la (ou les) compétence(s) déléguée(s).

Dans le cadre de ces compétences accrues, le préfet, aujourd’hui comme hier, reste à la disposition du gouvernement qui le nomme et peut le remplacer comme il l’entend.

S’il doit respecter la compétence des élus départementaux, le préfet doit aussi les empêcher d’empiéter sur les compétences de l’État, ce qui souligne que la décentralisation et la déconcentration exigent un équilibre parfois difficile à trouver.

Le contrôle de légalité

Si le préfet n’exerce plus aucun contrôle d’opportunité sur les décisions des conseils généraux exerçant leurs compétences, il joue un rôle de contrôle de la légalité en ayant le pouvoir de transmettre au tribunal toute décision qu’il juge violer la loi et c’est le tribunal qui décide.

Cela donne au préfet une certaine influence sur les compétences décentralisées, car il peut présenter ses observations au président de l’assemblée départementale, en lui indiquant qu’à son avis il existe un problème de légalité. S’engage alors un dialogue sur la rédaction du texte, pour éviter sa transmission au tribunal. Mais c’est le président qui décide et il peut s’en remettre à la décision du tribunal. L’idée est que le préfet ne doit pas pouvoir, avec l’exercice du contrôle de légalité, recréer un contrôle sur les décisions prises par le département dans le cadre de ses compétences.

Il ne peut déposer un recours dans un cas et ne pas le déposer dans un autre cas identique : la loi doit être la même pour tous. Cela est parfois délicat, si le président de l’assemblée départementale est ministre ou membre influent de l’opposition. Il y faut doigté et diplomatie, mais le respect de ce principe, après quelques années d’hésitations, a fini par s’imposer.

Le préfet assure les relations publiques du gouvernement

Le préfet, de par ses fonctions, a la possibilité de connaître des quantités de choses, que beaucoup savent aussi bien que lui mais partiellement. C’est pourquoi, au-delà des textes juridiques, il joue dans son département le rôle de "responsable des relations publiques du gouvernement".

Il doit informer et expliquer la politique gouvernementale.

On est à la limite de la politique, et cela est parfois ressenti ainsi. Mais c’est inexact, car la loi s’impose à tous et il est logique que sa mise en oeuvre soit expliquée aux responsables locaux et à l’opinion publique. S’il doit défendre une loi votée par le Parlement, le préfet doit en contrepartie, pour sauvegarder son autorité, être prudent et ne pas faire la publicité d’un simple projet de loi - ce que certaines per-sonnalités politiques ne comprennent pas toujours.

S’il faut expliquer la politique gouvernementale, il convient aussi, dans l’autre sens, d’informer le gouvernement : il s’agit d’exprimer les réactions que suscite sa politique, en les détachant de l’émotion immédiate et en faisant ressortir le principal du secondaire par une analyse adéquate. C’est une attribution importante que d’avoir à dire la vérité au gouvernement, même si elle est désagréable. C’est le premier devoir du représentant de l’État.

Le préfet est responsable de l’ordre public

Le préfet est l’homme du maintien de l’ordre. S’agissant de l’expression de l’autorité de l’État dans toute sa vigueur, sa souveraineté, c’est pour lui une mission essentielle. Il faut un chef qui, en cas de troubles, assure personnellement la direction des opérations sous sa responsabilité. C’est pourquoi il a sous son autorité la police et la gendarmerie. C’est lui qui autorise ou interdit une manifestation.

Mais l’ordre public ce n’est pas seulement la tranquillité publique c’est aussi la sécurité civile, c’est-à-dire la protection des personnes et des biens par rapport aux risques naturels, industriels, technologiques et accidentels. C’est également la lutte contre la délinquance et sa prévention. Le préfet est responsable de tous ces aspects.

C’est dans cet esprit que le préfet doit préparer les services de l’État dans son département à toute éventualité, notamment la gestion des accidents graves et des conséquences des catastrophes naturelles. C’est lui qui, aux yeux de l’opinion, devra rendre des comptes.

Le préfet de région

Au-dessus des préfets de département, il existe un préfet de région, une région regroupant de 2 à 8 départements (2) . Mais ce haut fonctionnaire n’est pas leur supérieur hiérarchique, même s’il exerce des pouvoirs administratifs, ce qui lui donne sur eux une certaine autorité. Le gouvernement n’a qu’un seul représentant officiel : le préfet dans son département.

Le préfet de région cumule sa fonction avec celle de préfet du département au chef-lieu de la région. Par rapport à l’assemblée régionale, il joue le même rôle que le préfet de département par rapport au conseil général. Il assure le contrôle de légalité. Il a la même autorité sur les directeurs régionaux qu’un préfet de département sur les directeurs départementaux. Il joue un rôle de coordination, d’impulsion et c’est lui qui distribue les crédits de l’État entre les préfets des départements de sa région.

Il rassemble les informations et prépare les propositions utiles à l’élaboration de la politique nationale : à cet égard, il transmet aux ministres ses suggestions. Il doit prendre toute initiative susceptible de favoriser, dans le cadre de la politique d’aménagement du territoire du gouvernement, le développement économique et social de sa région. Il assure la coordination nécessaire à la mise en oeuvre des politiques nationales.

Depuis la décentralisation de 1982, le conseil régional exerce des compétences nouvelles dans les domaines de la formation professionnelle, des investissements, de l’enseignement secondaire, des infrastructures de communication, de la culture, du tourisme et de l’environnement ; cela, d’ailleurs, souvent en liaison avec les communes et les départements.

Le préfet de région joue un rôle important dans la gestion des crédits européens affectés à sa circonscription. Il prépare les dossiers avec les collectivités locales concernées, donne son avis au gouvernement avant transmission à Bruxelles et surveille la bonne utilisation des crédits accordés. Ce rôle renforce son autorité dans les régions éligibles aux fonds structurels européens.

Le préfet de région est devenu un représentant de la Communauté européenne dans sa région, notamment pour la préparation des dossiers et leur suivi (restructuration industrielle, développement rural, retard de développement). De plus en plus, il lui est demandé de vérifier le respect de la réglementation européenne. Le préfet de région préside le comité de suivi des projets européens ; parfois il le copréside avec le président du conseil régional. Les autorités de Bruxelles correspondent de plus en plus avec lui. Les fonctionnaires européens viennent le voir. Le Gouvernement n’est pas favorable à une évolution qui tendrait à faire du préfet un représentant de l’Europe car l’autorité centrale tient à conserver ses prérogatives dans les rapports avec l’Union européenne.

Du rôle de commandement du préfet

Il s’agit non seulement d’appliquer et de faire appliquer des textes, mais encore de respecter et de faire respecter l’esprit de ceux-ci. Seul le préfet peut jouer ce rôle, par exemple : interpréter une circulaire de l’administration centrale qui cherche parfois à mettre en oeuvre le texte juridique d’une manière discutable.

Les textes ne sont pas le plus important, en ce sens que la fonction préfectorale est un système de commandement et d’animation qui s’exerce par l’autorité personnelle du préfet et par son autorité sur les représentants des différents ministères dans le département. Il doit pouvoir répondre à l’événement, faire face aux exigences de n’importe quelle situation demandant l’exercice d’une autorité. Il doit résoudre des problèmes, des conflits, mettre d’accord entre eux des responsables administratifs, économiques et sociaux. Il a un rôle de médiateur. Il doit être un trait d’union, un artisan d’unité, un réducteur de tension.

Bref, le préfet doit régler les problèmes posés, ce qui implique parfois de signer ce que personne ne veut signer, d’interpréter tel ou tel règlement d’application d’une loi, ne serait-ce que pour régler un problème humain ou faire triompher l’équité sur le juridique. Bien entendu, la décision prise doit être conforme au droit, dans son esprit sinon dans son texte littéral. Seul le préfet peut jouer, assumer ce rôle. Cette fonction implique donc la capacité de prendre le commandement. Il faut s’imposer, acquérir l’autorité et l’exercer comme une magistrature morale, d’autant plus fragile qu’elle rencontre l’épreuve du quotidien. Mais c’est aussi ce qui fait l’intérêt, la grandeur, de cette fonction.

L’évolution des relations entre l’Etat et collectivités

La logique aurait voulu que chaque collectivité (État, régions, départements, communes) finance ses compétences propres avec ses propres ressources, provenant de ses propres impôts.

Tel n’est pas le cas, car l’État, s’il ne finance pas ce qui n’est pas de sa compétence, demande en revanche aux collectivités locales de participer au financement de ses propres compétences, notamment dans le cadre des contrats de plan État-régions. Par exemple, les collectivités locales très soucieuses de développer leurs réseaux routiers ont pris en charge 50 % des dépenses concernant les routes nationales. Elles ont également contribué dans le cadre du plan Université 2000 et du plan U3M (Université du 3e millénaire) à la construction de locaux universitaires et de recherche, alors même que l’enseignement supérieur est de la seule compétence de l’État. Aussi bien pour les routes que pour les constructions universitaires, on assiste parfois à des surenchères des régions et des départements, ce qui a pour effet de favoriser les collectivités les plus riches.

Ce sont des contraintes financières qui ont conduit l’État à rechercher de plus en plus de compléments de financements pour réaliser ses propres actions. Mais cela a contribué à l’augmentation des impôts locaux et ces financements croisés sont une source de confusion des responsabilités. Aussi bien au niveau régional que départemental, la tâche du préfet, représentant de l’État, en est compliquée car il se trouve obligé de solliciter des financements pour des projets relevant des compétences de l’État. La limitation de ces financements croisés devrait être un élément important de la nécessaire réforme de l’État.

On peut se poser des questions sur les rapports entre un préfet, qui représente le gouvernement central, et des élus locaux, qui ne sont pas de la même tendance politique. Globalement cela n’empêche pas un travail en commun. Les élus locaux savent que le préfet représente un gouvernement choisi par le suffrage universel et, de même, le représentant de l’État a conscience que, même s’ils n’appartiennent pas à la même tendance politique que le gouvernement, les élus locaux sont, eux aussi, désignés par le suffrage universel et doivent être libres de leurs décisions dans le cadre des attributions qui leur sont confiées par la loi. C’est sur la base de cette reconnaissance réciproque que les réformes de 1982 concernant la décentralisation et la déconcentration sont rentrées dans les faits et fonctionnent d’une manière satisfaisante, malgré certaines difficultés de mise en oeuvre.

Bibliographie

Association du Corps Préfectoral,
Histoire du ministère de l’Intérieur de 1790 à nos jours,
Revue administrative - 1983

Albertini (J-B.),
La déconcentration,
Économica - 1997

Bernard (P.),
Le préfet de la République,
Économica - 1992

Gleizal (J-J.),
Le retour des Préfets,
Presses universitaires de Grenoble
(PUG) - 1995

1. Aujourd’hui 95 avec les départements d’outre-mer et la Corse.
2. Il existe 21 régions en France métropolitaine.

Source : Images de la France (SIG)

Dernière modification : 05/07/2013

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